Un gobierno
democrático, como se supone es el de Lázaro
Cárdenas Batel, debiera abanderar la rendición de
cuentas y la
transparencia. Razón por la que su gobierno ha pregonado
el cumplimiento de la ley sobre la
materia de
revisión y fiscalización superior del gasto
público, y los resultados de "Cuenta Pública en
México,
Evaluando el Laberinto Legal de la Fiscalización
Superior", un estudio que un equipo de trabajo, un
cuerpo académico sobre gestión, financiamiento
y evaluación
del Departamento de Políticas
Públicas del Centro Universitario de Ciencias
Económico-Administrativas de la Universidad de
Guadalajara. Un diagnóstico sobre el estado y la
calidad de las
leyes
federales y estatales de México que regulan la
revisión y la fiscalización superior del gasto
público. Entre los objetivos,
tratar de identificar los principales problemas y
perfilar las líneas de investigación para la solución de
las incompatibilidades o incongruencias que pudiera haber en esos
cuerpos normativos; un análisis sobre el nombre completo de la
ley, la fecha de aprobación, su fecha de
publicación, fecha de vigencia, su antecedente inmediato
si había algún otro ordenamiento de menor
jerarquía o algún antecedente para esta
ley.
La estructura con
sus artículos, capítulos, los transitorios, y si la
ley tiene o no reglamentos que regulen aspectos más
particulares. Así como: la estructura, organigrama del
gobierno, aspectos administrativos de su estructura, presupuesto,
correlación de funcionarios y empleados, nombramiento del
titular y su duración, aspectos específicos. Pero
también aspectos técnicos: objeto de
fiscalización desde la cuenta pública, medición del desempeño institucional, puntos de
referencia y autonomía de la entidad de
fiscalización superior, como aspectos cualitativos
más importantes. Además, "Respecto al marco
conceptual del que se partió, primero se comentará
la metodología que se siguió para este
estudio, se analizaron algunos aspectos conceptuales sobre la
democracia,
sobre los aspectos esenciales procedimientos de
un régimen democrático. El tema de los pesos y de
los contrapesos que existen en un régimen
democrático (…) El análisis se
realizó en forma cuantitativa y cualitativa. Para la parte
cualitativa se diseñó una ficha técnica de
la ley sobre la materia de revisión y fiscalización
superior del gasto público. El análisis se
dividió en diez apartados que resumen el diseño
institucional de la entidad de fiscalización superior
configurado por la ley y los principales aspectos que regulan"
(1)
Un gobierno diferente ha sido el lema del gobierno de
Cárdenas Batel. Su política de comunicación ha insistido en logros en la
materia, con base en la campaña "Michoacán Trabajo
eficiente y transparente. El trabajo
realizado por el gobierno de Michoacán lo coloca en
lugares relevantes. Primer lugar nacional en honestidad y
eficiencia en
la Generación de Infraestructura Pública. (De
acuerdo con la firma El Consulting & Research). Segundo lugar
nacional en el Índice de Transparencia en 2005, debido a
la mejora y fortalecimiento en el esquema de rendición de
cuentas. El año pasado ocupaba el cuarto lugar y en el
2003, el 25 (Estudio de Consultora A. Regional). Standard &
Poor’s confirmó la calificación de
‘mxA’ en escala nacional
al estado.
La perspectiva es estable y refleja las siguientes
fortalezas crediticias: Sólidas políticas
administrativas que incluyen la disponibilidad de auditorías independientes, valuaciones
actuariales y la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de
Michoacán, un adecuado desempeño financiero y
niveles de deuda relativamente bajos. Cuarto lugar nacional en
Estudio de Cuenta Pública: Michoacán obtuvo 95
puntos, la media nacional es de 57 (El estudio analiza el grado
de fiscalización del gasto público, realizado por
la Universidad de Guadalajara en 2004). Noveno Lugar nacional en
la Encuesta
Nacional de Corrupción
y Buen Gobierno (En 2001, Michoacán ocupaba lugar 27, en
2003 subió al noveno, encuesta realizada a ciudadanos por
la Empresa
Transparencia Mexicana) (2). Y, Transparencia Mexicana,
señala, en materia de medición de la corrupción, el Índice Nacional de
Corrupción y Buen Gobierno (INCBG) mide un aspecto
específico de la relación entre autoridades y
ciudadanos: la corrupción en el trámite de 35
servicios
públicos. A diferencia de otros estudios en la materia que
consideran la percepción
de los informantes, el INCBG se construye a partir de las
experiencias, casos concretos, declarados por los jefes de hogar.
Los más de 15,000 hogares considerados en el estudio
informan sobre la frecuencia y los montos de pagos irregulares
("mordidas") al momento de tramitar servicios
públicos provistos por los gobiernos federal, estatal
y municipal. El tamaño de la muestra
probabilística permite una representatividad nacional y
por entidad federativa. Los estudios se han realizado en tres
ocasiones con una periodicidad bianual 2001, 2003, 2005. Esto
permite identificar los avances y retrocesos por entidad
federativa de este tipo de corrupción en el tiempo. Los
estudios no reflejan la corrupción a gran escala, pero si
alerta sobre la magnitud de este tipo de actos. En lo general, el
pago en mordidas representa un poco más de 19 mil millones
de pesos anuales, afectando particularmente la economía de los
hogares mexicanos; el pago en mordidas llega a representar 24% de
los ingresos en los
hogares más pobres del país. El INCBG provee a los
ciudadanos, de información útil para demandar a sus
gobernantes acciones
específicas.
Se acepta generalmente que la tarea de las instituciones
de Auditoría Superior, es la de contribuir a
un gobierno eficaz y de calidad, a través del impulso a la
transparencia y el combate a la corrupción. Por lo tanto,
un gobierno que obtiene evaluación aceptable en
transparencia y representa un gobierno de cambio (dado
que se consideraba que con la erradicación de los
gobiernos priístas concluiría la
corrupción), cuando se da a conocer mediante un
boletín:
El Tesorero General "Relató que el Gobierno del
Estado investigó los hechos conocidos, confirmó las
irregularidades e inmediatamente después dio parte a la
autoridad
competente. Deslindó que le corresponde a la
Procuraduría determinar el monto económico del
desvío de recursos
públicos" (3)
"El pasado 15 de mayo, según informó
Humberto Suárez, la Tesorería recibió un
correo que alertó sobre el presunto fraude, por lo
que afirmó haber instruido a personal de la
dependencia a su cargo investigar el hecho" (4). Incurrieron ocho
personas en hechos delictuosos por probable falsificación
de firmas y cobro indebido de documentos desde
1999, por un monto de más de cien millones de pesos, por
lo que se presentó denuncia a la Procuraduría de
Justicia del
Estado, llevando a cabo la investigación el Ministerio
Público y los peritos de la institución. Las
reacciones no se hicieron esperar, el escándalo de
corrupción se manejaba con tintes electorales, los
empresarios argumentaron que evidenciaba la negligencia de los
órganos de fiscalización, un sindicato de
maestros trató de incluir un supuesto desvío de
recursos de un programa de
lentes, abogados penalistas señalaron que podrían
configurarse otros delitos, tal
como enriquecimiento ilícito, peculado,
falsificación de documentos y delincuencia
organizada, y los políticos desconfiaron sobre la presunta
malversación en la Tesorería General.
La transparencia se ha convertido en concepto de
moda.
Constantemente se alude en discursos
oficiales y en declaraciones sin distingos ideológicos,
también en seminarios y foros de lucha contra la
corrupción, rendición de cuentas, ética y
gestión pública, presentándose estudios con
diversas metodologías y valoraciones sobre la
transparencia en gobiernos, que finalmente éstos utilizan
para justificar una práctica pública fuera de la
opacidad. Sin embargo, a partir del manejo informativo sobre un
caso concreto de
corrupción en la Tesorería del Gobierno de
Michoacán, se analiza:
1.
Congruencia legal.
A la Tesorería General del Estado, le
corresponde "Presentar a nombre del Tesorero General o, en su
caso, de los titulares de las unidades administrativas, la
denuncia o querella ante el Ministerio Público, de hechos
que puedan constituir delitos fiscales" (Reglamento Interior de
la Administración
Pública Centralizada del Estado, Artículo 208,
fracción XI).
A la Secretaría de Contraloría y Desarrollo
Administrativo, le corresponde "Coadyuvar con el Ministerio
Público, cuando éste se lo requiera, para la
integración de la averiguación
previa, que se derive con motivo de las actuaciones que lleve a
cabo" y "Practicar u ordenar las diligencias de
investigación que correspondan para el esclarecimiento de
las presuntas irregularidades, por supuesto incumplimiento de los
servidores
públicos de las prevenciones a que se refiere la Ley de
Responsabilidades" (Reglamento Interior de la
Administración Pública Centralizada del Estado,
Artículo 186, fracciones VIII y XV, respectivamente). Y
también "Conocer e investigar las conductas de los
servidores públicos que puedan constituir
responsabilidades administrativas, y aplicar las sanciones que
correspondan en los términos de ley" (Ley Orgánica
de la Administración Pública del Estado de
Michoacán de Ocampo, artículo 31, fracción
XIX).
A la Auditoría Superior de Michoacán, le
corresponde "Determinar en su caso los actos u omisiones que
pudieran configurar alguna irregularidad o conducta
ilícita en el manejo, custodia y aplicación de
fondos y valores de las
entidades, precisando la responsabilidad que resulte imputable al servidor
público" y "Presentar denuncias y querellas en los caso de
presuntas conductas delictivas de servidores públicos e
incluso de particulares" (Ley de Fiscalización Superior,
artículos 6º, 8º, fracciones XIII y XXIII
respectivamente).
De lo anterior en relación con el
hecho denunciado, se establece:
- La Tesorería General del Estado con personal a
su cargo investiga el hecho, presenta denuncia ante la
Procuraduría de Justicia, y ésta determina el
monto del desvío de recursos.
El cumplimiento del principio de legalidad
solamente se demuestra si la Tesorería General fundamenta
que los delitos presuntos de acusación, se configuran como
delitos fiscales. Cuestión que no ha dilucidado porque se
tipifica como fraude, no obstante que la principal involucrada es
servidora pública.
Pero también el principio de legalidad establece
que todo acto de los órganos del Estado debe encontrarse
fundado y motivado por el derecho en vigor. Y la
atribución del Tesorero General de instruir a personal a
su cargo investigar el hecho, resulta cuestionable. Sobre todo,
si se considera que la Secretaría de Contraloría y
Desarrollo Administrativo, como órgano de control del
Poder
Ejecutivo, tiene las facultades y atribuciones para
desarrollar una práctica de rendición de cuentas,
de informar al Ejecutivo y a la sociedad sobre
presuntos hechos irregulares en la gestión pública.
Y la Auditoría Superior de Michoacán, órgano
técnico del Congreso del Estado, que ha estado ausente, no
obstante la importancia del tema de los pesos y de los
contrapesos en los esquemas democráticos. Pero tampoco la
Secretaría de Contraloría y Desarrollo
Administrativo ha asumido un papel preponderante en la
investigación de los hechos, en cumplimiento de sus
atribuciones, más bien la ha entorpecido con declaraciones
a destiempo, contradictorias y superficiales. Y el Procurador
General de Justicia al justificar el arraigo por casi dos meses a
ocho personas involucradas, afirmó "El arraigo
–medida preventiva se realiza para llevar la indagatoria
con estricto apego a derecho. Las autoridades competentes
iniciaron el acopio de documentales para remitirlos a los peritos
quienes emitirán el monto del detrimento patrimonial"
(5).
En México, la judicialización de la vida
pública origina que no se respete los límites y
competencias
de cada autoridad. Así, el Procurador General del Estado
de Michoacán, considera "competente" que los peritos de la
Procuraduría determinen los daños al erario
público y que la Tesorería haya interpuesto la
denuncia. Y de igual forma el Primer Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa otorgó el amparo solicitado
por los Hnos. Bribiesca, derivado del alegato que "la Constitución sólo le permite a la
cámara investigar a empresas
paraestatales, y en este caso la indagatoria fue sobre
particulares y empresas privadas" (6). Es decir, la
práctica de la fiscalización superior fundamentada
en ley, reglamento y un conocimiento y
competencia
profesional, resulta llevada a cabo por el Ministerio
Público. En presunción que los peritos sean
competentes en auditoría pública. Lo que nos
conduce a:
2. Congruencia procedimental.
- La Secretaría de Contraloría y
Desarrollo Administrativo, en solicitud a un órgano
interno de control para integrar debidamente un expediente
sobre presuntas irregularidades, se solicitó:
Integración de presuntas irregularidades con ejercicios
fiscales correspondientes, que tipo de recursos se encuentran
afectados, así como relacionar la documentación con cada una de las
presuntas irregularidades cometidas por los ex
–funcionarios involucrados. Para efecto de valorar la
transparencia, la Procuraduría General y la
Secretaría de Contraloría deben comprobar que los
requisitos para la integración de un expediente se hayan
cumplido. - En el primer año de gobierno de Lázaro
Cárdenas Batel, en noviembre del año 2002,
Andrés Resillas, resumió en su columna
asertivamente el escándalo de corrupción en la
Tesorería General del Estado, en noviembre del
año 2002 "El Gobierno de Michoacán
ratificó ante la Procuraduría de Justicia la
denuncia que por el delito de
peculado interpuso contra 7 exfuncionarios de la administración del ex gobernador
Víctor Manuel Tinoco Rubí (…) Se
indicó que la denuncia tiene por lo menos 30 días
de haberse interpuesto y hasta el momento ya son 12 los ex
funcionarios citados a comparecer ante los dos ministerios
públicos que están integrando la
averiguación previa penal. También las fuentes
revelaron que se investiga el comportamiento de los bancos
comerciales en los que se tramitaron los más de tres mil
cheques y
cuyo monto total asciende a los 215 millones de pesos. Las
fuentes consultadas por este reportero aseguraron que el caso
está debidamente sustentado con la auditoría
realizada por el despacho Resa y Asociados y que en su momento
se plenamente las acusaciones que se están formulando.
Todas las denuncias interpuestas están sustentadas con
los resultados de las auditorías, es decir, primero se
revisaron cuidadosamente todas las irregularidades,
después se comprobaron todas las irregularidades,
después se comprobaron, se sustentaron y se
procedió a denunciarlas ante la autoridad competente"
(7).
La inconsistencia en procedimientos se refleja en el
primer año de gobierno de Lázaro Cárdenas
Batel, y el sexto. Pero además, si se realizó una
auditoría que demostró, supuestamente, las
deficiencias y faltas de
control en el año 2002, cómo ahora en el año
2007, si se atreven a afirmar que las irregularidades provienen
desde 1999, entonces existen servidores públicos que son
responsables de omisiones en el desempeño de las funciones de
control y fiscalización del gasto público. Y no se
detecta que el Ejecutivo o el Congreso solicite la transparencia
en la legalidad y procedimientos. Porque el problema no es acerca
de su presunta culpabilidad o
inocencia sino del cumplimiento de la forma, de los requisitos
legales. Y porque el camino no se encuentra en las apariencias,
en las estrategias de
comunicación social y estudios que no
coadyuvan a entender la transparencia en concreto, en casos de
interés
público sobre la rendición de cuentas y el combate
a la corrupción. La "buena" genealogía de los
gobernantes y los estudios de evaluación en transparencia
no deben convertirse en escolástica, en principios
apoyados por la autoridad intelectual. La corrupción se
acredita mediante procedimientos por lo que confundir los
límites de lo público y privado, derivando en que
el Ministerio Público pretenda convertirse en autoridad de
la evaluación del manejo en los recursos públicos.
Y a las Comisiones de Investigación del Congreso se les
acuse de ejercer funciones de Ministerio Público.
Razón por la que se demanda la
consistencia y transparencia de los procedimientos y congruencia
entre leyes y reglamentos, de otra forma se confunde, desinforma,
y pareciera que la corrupción en la Tesorería
General de Michoacán sigue permaneciendo en la
opacidad.
3.
Conclusión.
La transición política en el gobierno de
Michoacán, del PRI al PRD, ha supuesto un clima favorable
en la rendición de cuentas. Los resultados de encuestas e
investigaciones por Transparencia Mexicana,
consultorías, y la Universidad de Guadalajara, han
informado los "lugares relevantes" en el trabajo eficiente y
transparente del gobierno, y señala que refleja:
sólidas políticas administrativas que incluyen
auditorías independientes.
Cómo considerar solidez en políticas
administrativas en la Tesorería General, si a los cien
días de interpuesta la denuncia -18 de mayo de 2007-
durante su primer informe de
labores del Procurador de Justicia del estado, ante el congreso,
afirma "Respecto al caso de Tesorería, en el detrimento
patrimonial que sufrió el Gobierno del Estado, se dio un
trámite ágil. Se recibieron más de 767
cheques cobrados indebidamente desde el 2002 hasta este 2007. El
daño
patrimonial erario público es de 101 millones de pesos,
que resultan de 1,099 documentos manipulados. Se determinó
que América
Aguilar Rodríguez, probablemente signó su firma o
antefirma sólo en 663 documentos que dan un total de 61
millones de pesos. La fiscal del
caso determinó que la tipicidad era respecto al delito de
fraude, porque lo que fueron maquinaciones y artificios,
así como el mismo engaño derivado de la
manipulación de los documentos y la falsificación
de firmas para obtener un lucro indebido. Se amplío
acción
en contra de 70 personas más, probables beneficiarios de
cheques que resultaron de los documentos de ejecución y de
pago, manifestando que la causa sigue abierta y las indagatorias
llegarán hasta agotar todas las instancias"
(8).
¿Cómo se puede considerar solidez en las
políticas administrativas de la Tesorería General
–centro neurálgico de las finanzas
estatales- si se realizaron operaciones
irregulares (detectadas) por 101 millones de pesos, producto de
1,099 documentos manipulados durante cinco años, sin que
haya sido percibido por el órgano interno de control, la
Auditoría Superior de Michoacán y al congreso si
les corresponde la obligación de revisar, fiscalizar y
aprobar las cuentas públicas anuales de las entidades, y
las auditorías independientes?
¿Cómo demandar nuevos acuerdos para
generar reglas de juego entre lo
público y lo privado, si el Abogado del Estado, confunde
lo público y lo privado, al afirmar "La
investigación de delitos y aprehensión de quienes
cometen ilícitos es una aspiración que hago
mía" (9) determinando la tipicidad del delito de fraude a
América Aguilar Rodríguez, si es servidora
pública?
¿Cómo exigir rendición de cuentas
si la prensa escrita
informa que las cuentas han sido claras, y minimiza la
explicación?
- La Voz de Michoacán. "Procurador
convenció al Congreso. Entrega Cuentas Claras". 29 de
agosto de 2007. Primera plana. - Provincia. Establece que la noticia carece de la
importancia publicarse en la Primera plana. En interiores el
encabezado prioriza la ampliación de recursos "PGJE pide
incremento al presupuesto". 29 de agosto de 2007. Vigía,
Pp. 4-5. - Cambio de Michoacán. También considera
que la solicitud presupuestal es más importante que el
caso de corrupción. "Pide titular de PGJE
ampliación de recursos por 16 mdp". 29 de agosto de
2007. Primera plana.
¿Cómo reclamar transparencia en la
Tesorería General, si los diputados no exigen que la
determinación del quebranto se relacione con las cuentas
públicas, se informe de que modo fueron afectadas, y la
evaluación de la revisión, fiscalización y
aprobación de las mismas?
¿Qué sentido tiene la evaluación de
Transparencia Mexicana, consultorías y la Universidad de
Guadalajara, sobre el marco institucional, leyes y reglas
emitidas por el congreso, la independencia
de la entidad de fiscalización, los financiamientos y
capacitaciones al personal fiscalizador, y la adherencia a
estándares profesionales de auditoría, si en un
caso determinado de corrupción, no aplican?
La construcción de ciudadanía exige reflexión crítica. Las afirmaciones y
metodologías sostenidas por las instancias mencionadas de
medición sobre la corrupción, no deben argumentarse
ni justificarse apelando al principio de autoridad intelectual,
la sociedad civil no debe limitarse a repetir sus resultados,
sino a impulsar un espíritu inquisitivo de encontrar
nuevas orientaciones y caminos que coadyuven al estudio de la
corrupción. La construcción de ciudadanía es
fundamentalmente formativa, se encuentra dirigida a fortalecer el
pensamiento
autónomo, desarrollando una conciencia
objetiva, capaz de atenerse a la verdad correspondiente a la
realidad. En este sentido, el presente empiezo ha intentado
corresponder con lo expresado por el Dr. José Trinidad
Padilla López, Rector de la Universidad de Guadalajara, en
la presentación del estudio mencionado en el Foro Internacional sobre la
Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005
"con la participación y la vigilancia ciudadana de los
asuntos públicos; una participación cada vez
más y más activa, y en la medida en que en este
país se pueda lograr ese objetivo y esa
participación ciudadana, las leyes van a
tener cada vez, un sustento más realista y va a ser
posible arribar a la construcción cada vez más
sólida, de un Estado de Derecho
como el que este país está afanosamente trabajando
para construir" (10).
Notas
- Memoria del Foro Internacional sobre la
Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005.
Cámara de Diputados LIX Legislatura.
Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior
de la Federación, México, noviembre 2005.
P.146. - La Voz de Michoacán. 21 de junio de 2005. P. 9
B. - La Voz de Michoacán. 28 de mayo de 2007. P. 23
A. - Provincia. 29 de mayo de 2007. P. 6 A.
- Provincia. 29 de mayo de 2007. P. 7 A.
- Provincia. 11 de junio de 2007. P. 2 B.
- Provincia. 15 de noviembre de 2002. Andrés
Resillas, columna. - La Voz de Michoacán. 29 de agosto de 2007. P.
7 A. - La Voz de Michoacán. 29 de agosto de 2007.
Primera plana. - Ídem. P. 161.
Mario Alberto Gómez Maldonado
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